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浅谈诚信原则在我国行政法体系中的确立

   现代行政法治的宗旨是通过对行政立法、执法和司法三类行为的法律规制,使行政法律关系尽量处于平衡状态,因而在行政法体系的“三分”格局中确立诚信原 则,成为构建我国现代行政法治的必然。西方发达国家诚信原则“私法公法化”的过渡轨迹显示, 在我国行政法体系中确立诚信原则具有法制基础、政府建设、社会追求等方面供的可能。我国诚信原则在行政法中的确立,可从行政立法、执法、司法三个方面, 采用立法规定和制度完善两种方式渐进完成。
关键词诚信原则;行政法体系;确立
《行政许可法》实施以来,在我国行政法体系中确立诚信原则法定地位的认识渐趋形成。诚信原则的确立已经成为构建我国现代行政法治的题中之义。 本文试图着眼于行政权能的整体格局,分析在行政法体系中确立诚信原则的必然性与合理性,进而探讨诚信原则在行政法体系中得以确立的基本路径。
一、行政法体系中确立诚信原则是现代行政法治的必然求
现代行政权能的扩大,形成现代行政立法、执法和司法权能的“三分”格局,而其中任何一种权能的行使,在现实中都是以行政主体与行政相对方之间 地位不对等作为前的。行政法治在现代意义上就是对行政立法、执法和司法三类行为予以法律规制的法治,实现规制的目的,使双方法律关系尽量处于平衡状 态,基本的求便是现代行政必须遵循诚信原则。
行政立法行为是国家行政机关制定规范性文件的活动。诚信原则在我国立法及行政立法中虽然没有被确立,但已有显著体现。《立法法》第四条规定 “立法应当依照法定的权限和程序”。行政机关立法权获得、立法权限划分以及立法程序规定的法定化,表明我国在立法层面对诚信原则的肯定。该法第五条规定 “立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”更是诚信原则的宣示性体现。21年11月16日国务院公布的《行 政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对行政法规和规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释等程序作了专门规定,在行政立法领域彰显了诚信原则的 求。
行政执法行为是指国家行政机关或被授权的社会组织执行或适用法律、法规和规章的活动。行政执法行为由于涉及全部社会事务,不宜制定统一法典, 但从我国已经颁布的法律法规来看,已经对诚信原则有所求和体现。24年7月1日起施行《行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得 的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生 重大变化的,为了公共利益的需,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予 补偿。”这标志着作为私法领域“帝王规则”的诚实信用原则,第一次在我国行政法律规范和行政执法行为领域得以确认。从其强调的行政机关应保护行政相对方对 行政行为的信任与信赖,行政机关应对行政相对方造成的损失予以补偿这两项法律关系内容看,已经体现了“信赖保护原则”的基本求。
行政司法行为狭义上指行政机关作为第三方,裁决行政争议的行为,广义上则是采用赔偿和补偿方式平衡社会成员整体利益的行为。现代行政机关在管 理公共事务过程中,必须以平衡所有社会成员的整体利益为宗旨。因此,很多情况下不得不为了整体利益而损害部分人的利益。但同时行政机关必须对部分人利益的 损害作出补偿,进而实现社会全体成员共同承担公共负担的均衡。我国1994 年颁布实施了《国家赔偿法》,立法本身体现了对行政机关诚信原则的求,但在具体法律制度和规范设计上存在不少不符合诚信原则的地方,最为突出的是赔偿以 违法为客观前,以不包括抽象行为的具体行政行为为范围,以不包括精神损失的物质损失为对象等。改革开放以来,我国在行政补偿领域还没有统一立法,补偿规 范大多散见于各种单行法律法规文件中,补偿范围、方式、标准、程序等具有明显缺陷。
二、行政法体系中确立诚信原则具有现实合理性
诚信最早只是道德准则,后来法律化于罗马法的诚信契约。进入 2 世纪以后,逐渐在各国法律中作为私法的根本原则被普及,并形成了以契约法为核心的私法体系。传统意义上,由于诚信原则的“私法原则性”,其仅适用在平等主 体的权利和义务的关系上。19年代后,伴随世界经济社会的跨越式发展,西方主发达国家的政府职责均出现较大转变,政府不单扮演管理人的角色,同样肩 负起服务社会、服务民众的任务。政府行为方式的变化,出现了行政给付、行政奖励和行政合同等,政府的行政行为也逐步从依靠行政指令向着协调合作的方式转 变。这样一来,大量在私法中被适用的行为原则被引向公法中,公法同私法日渐呈现相互渗透的态势。第一次世界大战后,德国法律将诚实信用原则规定为对于一切 法律皆得适用,标志着诚信原则从私法领域顺利过渡到公法领域。上述诚信原则“私法公法化”的大致过渡轨迹,有助于我们认识诚信原则在我国行政法中被确立的 可能性。
首先,诚信原则“私法公法化”的法律适用前是“公法私法化”。我国关于诚信原则的立法最早见于1986年《民法通则》第4条“民事活动应当 遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”,确立了其民法基本原则的地位。而诸如《反不正当竞争法》第2条、《票据法》第1条、《保险法》第3条以 及《合同法》第6条中均有关于诚信原则的一般规定。随着市场经济的发展,虽然行政法律关系主体地位仍处于不对等状态,然而行政法律体系中包含的平等主体之 间的法律关系越来越多,如行政指导关系、行政合同关系等,即便是行政主体具有主导地位,也必然平等地融入这类关系。诚信原则虽然仍旧主是私法领域原则, 但也必然承担起指导一系列同民事法律体系有较高关联度的行政法律体系。
其次,“责任政府”的建设为诚信原则的“私法公法化”供了可能。诚信原则之所以在民法中确立并被公法吸收,在于其具有契约履行的责任保障功 能。作为维系社会秩序稳定运作的重标准,不纯粹是对平等民事法律关系主体所出的求,更是政府及其工作人员行使职权,履行社会事务管理责任的客观需 。我国法律虽然对此没有统一规定,但是从宪法和法律的相关规定中可以引申出这个原则。如1982 年宪法规定,一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。这求 行政机关必须对人民群众守信义。
  第三,公法与私法均以秉持社会公义、维持社会秩序为根本目标。诚信原则体现了国家和社会所崇尚的维护公共利益的社会追求,彰显了公法与私法所推崇的社会公平、稳定、和谐的法律价值。因此,诚信原则的“私法公法化”具有国家、社会、法律普遍认可的现实可能。
三、诚信原则在行政法体系中确立的路径选择
西方发达国家诚信原则的“私法公法化”存在两种形式一是以立法条文确立肯定诚信原则;一是通过具体制度将诚信原则加以具体化。我国诚信原则在行政法中的确立可在行政立法、执法、司法三个方面,采用这两种形式。
(一)确立行政立法的诚信原则
首先,完善立法中的诚信制度。行政法律规范中的诚信问题根本上说是一个宪法问题,有待于在我国宪法性文件如《宪法》、《立法法》、《中央政府 组织法》、《地方政府组织法》等中予以确立。现实中更为迫切的是在作为抽象行政行为的行政程序法中作出规定。对于行政法规、规章而言,通过行政程序立法确 立其中的诚信原则,不仅是行政程序立法的神圣责任,也具有现实可能。
建立健全各项行政流程制度,比较典型的有社会听证制度、信息公示制度、告知制度等。此外,行政流程的完善迫切求每一项流程衔接得当、协调缜密,而不得出现相互脱节、重叠或矛盾的现象。
(二)确立行政执法的诚信原则
确认强制性行政行为中的诚信原则。强制性行政行为如行政强制、行政处罚、行政许可等是行政机关在具体行政行为过程中,就特定对象的具体事项 所作的具有法律后果的单方行政行为。强制性行政行为一经作出,即发生效力,在没有法定事由和法定程序的情况下,不得撤销、废止或变更。因而,从其“准法 律”的强制性考虑,必须依照诚信原则作出。
确认非强制性行政行为中的诚信原则。行政指导、行政合同等非强制性行政行为虽然不对行政相对方法律上的权利义务作直接规定,但会对其实际利益产生影响。出于行政相对方对政府行为信赖的保护,政府必须恪守诚信原则。
(三)确立行政司法的诚信原则
首任务是国家赔偿制度的完善和行政补偿制度的建立。依照“有损害即有赔偿”的法治精神,行政机关在作出、修正和终止行政行为的过程中,若背 离了诚信原则,有损害民众利益的行为,应承担相应的行政赔偿责任。健全行政赔偿机制,也成为保障行政行为依法落实的必前。同样,行政主体执行不当行政 行为使相对人权益受到侵害时,也应做出适当地补偿。总体而言,制度层面诚信原则的确立,将从根本意义上为诚实信用原则在我国行政法中的确立供有力的保 障,进而实现行政行为整合整体利益和部分利益,达到统筹兼顾的行政管理目的。
四、结语
综上所述,确立诚信原则为我国行政法体系的基本原则之一,既是现代行政法治的必然,也是我国行政法治发展的必然。随着十八大以后“责任政府”建设步伐的加快,我们有理由相信,诚信原则将沿着立法和制度两条路径,在我国行政法体系中最终得以确立。
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作者简况徐伟(1958—)男,江苏人,深圳广播电视大学,副教授,法学硕士,主从事行政法和经济法研究。